Das politische System der Exportkontrolle

Jonas Bazan
12. Juni 2021
6 Min. Lesezeit

Aktualisiert: 19. Juni 2021

Wer sich mit europäischer Exportkontrolle beschäftigt, sieht sich schnell einer Vielzahl unterschiedlicher Verordnungen, Richtlinien und Gesetzeslagen gegenüber – mal von der EU, mal vom Staat und fast immer im Rückbezug auf internationale Organisationen. Selten wird auf den ersten Blick klar, wo genau die Zuständigkeiten liegen und wie die jeweiligen Vorschriften zusammenhängen.

Sich mit dem politischen System der Exportkontrolle vertraut zu machen, ist ein lohnenswertes Ziel für jeden Exporteur: Denn nur durch ein tiefgreifendes Verständnis der anzuwendenden Vorschriften, der punktgenauen Zuordnung des eigenen Falls zu den korrekten Gesetzestexten und der Nutzung der richtigen Recherchetools lässt sich wirksame Exportkontrolle erreichen. Genauso profitiert die strategische Planung von dem frühzeitigen Erkennen von neuen Entwicklungen, Trends und dem Wissen um zukünftige Verfahrensänderungen und -erleichterungen.

Das politische System der europäischen Exportkontrolle erstreckt sich über mehrere Ebenen (per Klick springen Sie direkt zum Abschnitt):

Internationale Organisationen
Die EU
Der Nationalstaat

1. Die internationale Ebene – Wegweiser der Exportkontrolle

Bei der Exportkontrolle handelt es sich um die gezielte Beschränkung bestimmter Warenausfuhren durch staatliche Eingriffe. Gründe dafür können u.a. Selbstschutz, Wahrung der internationalen Ordnung oder Menschenrechte sein. Dazu werden entweder der Handel mit bestimmten Ländern, Gruppen oder Personen verboten bzw. eingeschränkt (Embargos und Sanktionen) oder der Export bestimmter Waren mit einer generellen Genehmigungspflicht versehen.

Da die Maßnahmen eines einzelnen Staats auf dem globalisierten Weltmarkt meist nur wenig Wirkung zeigen, haben sich viele exportierende Länder in internationalen Interessensgemeinschaften zusammengeschlossen. Man spricht dabei von Regimen. Die wichtigsten Regime der Exportkontrolle sind:

· Das Wassenaar-Abkommen (konventionelle Rüstungsgüter und Dual-Use)

· Die Nuclear Suppliers Group (Nukleartechnologie)

· Die Australia Group (Bio- und Chemietechnologie)

· Das Missile Technology Control Regime (Raketen- und Trägertechnologie)

In diesen Regimen beraten sich die Mitgliedsstaaten über potentiell gefährliche Technologien. Ihre Hauptarbeit besteht in der Erarbeitung und Pflege von Güterlisten, die genehmigungspflichtige Güter anhand von Beschaffenheit und technischen Parametern festlegen.

Sowohl die Mitgliedschaft als auch die Anwendung der Beschlüsse und Güterlisten sind freiwillig. In der Regel werden die Listen der Regime aber von allen beteiligten Ländern angewendet und meist direkt in geltendes Recht umgesetzt. Die Beobachtung der Regime kann daher für die strategische Planung nützlich sein.

Neben den Regimen ist auch die UN in die Exportkontrolle involviert. In verschiedenen Gremien werden internationale Richtlinien für die Ausfuhrkontrolle (z.B. von Feuer- oder ABC-Waffen) erlassen. Der UN-Sicherheitsrat kann zudem Sanktionen und Embargos mit völkerrechtlicher Verbindlichkeit verhängen. Die rechtliche Umsetzung erfolgt in beiden Fällen entweder durch den Staat oder die EU.

Auf internationaler Ebene werden gemeinsame Rahmenlinien festgelegt, Sanktionen verhängt und Listen über potentiell gefährliche Güter erstellt.

2. Die europäische Ebene – Tauziehen um Entscheidungskompetenzen

Innerhalb des europäischen Binnenmarkts herrscht grundsätzlich freier Waren- und Güterverkehr. Um zu verhindern, dass dadurch Ausfuhrkontrollen umgangen werden, wurde ein europäisches System der Exportkontrolle geschaffen. Nach einem langen Streit über die genauen Entscheidungskompetenzen wurden die Zuständigkeiten in einer Kompromisslösung aufgeteilt:

· Die EU-Mitgliedsstaaten einigen sich in internationalen Gremien darüber, welche Güter kontrolliert werden sollen

· Die EU erlässt Verordnungen, die diese Beschlüsse in gültiges Recht umwandelt und schafft dadurch einen gemeinsamen Standard. Inhaltlich darf sie die Beschlüsse nicht ändern

· In der europäischen Gesetzgebung wird ein gemeinsames System für Dual-Use, Wirtschafts- und Finanzsanktionen sowie weitere spezifische Themenbereiche geschaffen. Zur Harmonisierung des Systems nimmt die EU zusätzlich die Rolle des Koordinators zwischen nationalen Zollbehörden ein

· Die Nationalstaaten erlassen die Gesetze zu konventionellen Rüstungsgütern, Kriegswaffen sowie Waffenembargos. Zusätzlich können sie die EU-Gesetze national erweitern

Die EG-Dual-Use-Verordnung ist das gesetzliche Rahmenwerk für Güter mit doppeltem Verwendungszweck. Die darin enthaltenen Regeln haben Gesetzescharakter und sind für alle EU-Staaten verbindlich. Allerdings kann die EU nicht entscheiden, welche Güter einer Genehmigungspflicht unterliegen: Die Europäische Güterliste (Anhang I der Dual-Use-Verordnung) muss inhaltsgleich mit den Listen der internationalen Exportkontrollregime sein. Zusätzlich besteht ein Genehmigungsvorbehalt für bestimmte nicht gelistete Güter (z.B. bei militärischer Endverwendung), für dessen Umsetzung die Mitgliedsstaaten selbst zuständig sind.

Ähnlich verhält es sich bei Sanktionen und Embargos: Diese werden entweder von der UN, der OSZE oder den Mitgliedsstaaten der EU im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) verhängt. Wirtschafts- und Finanzsanktionen werden ohne inhaltliche Änderung von der EU in verbindliche Gesetze umgewandelt. Für die Umsetzung von Waffenembargos sind i.d.R. die EU-Staaten selbst zuständig.

Eine gute Übersicht über geltende Sanktionen bietet die Sanctions Map.

Neben den großen Bereichen Dual-Use und Finanzsanktionen wurden auf EU-Ebene auch eine Reihe weiterer Beschlüsse der internationalen Ebene bzw. der GASP zu spezifischen Themen in Gesetze umgesetzt. Dazu gehören u.a.:

· Die Anti-Folter-Verordnung – Verbote und Genehmigungspflichten für Güter im Zusammenhang mit Folter und Todesstrafe

· Die Feuerwaffenverordnung – Genehmigungspflichten für bestimmte Feuerwaffen, sofern nicht von nationalen Beschränkungen erfasst

· Diverse weitere Gesetze und Verordnungen, u.a. zu den Themen Chemie, Abfälle und Kulturgüter

Eine besondere Kompetenz der EU ist die Möglichkeit, die Kontrollbestimmungen durch die Schaffung von Europäischen Allgemeinen Genehmigungen (EUGEAs) zu lockern. Dabei handelt es sich um quasi dauerhaft erteilte Genehmigungen für den Export bestimmter europäischer Waren in bestimmte Länder. Da Nationalstaaten ebenfalls Allgemeine Genehmigungen (AGGs) erlassen können (s.u.), kommt es teilweise zu Überschneidungen und Konkurrenzen zwischen diesen Systemen.

Ein hilfreiches Tool zur Recherche von EUGEAs und AGGs finden Sie hier.

Die Aufteilung der Kompetenzen zwischen EU und Nationalstaaten ist ein kontroverses Thema. Immer wieder gibt es Vorschläge und Initiativen, mehr Entscheidungsmacht auf die EU zu übertragen. Bis dato wurden allerdings die meisten dieser Vorstöße abgelehnt. Mehr dazu können Sie in meiner breit angelegten Studie zu diesem Thema erfahren.

Auf europäischer Ebene werden gemeinsame Standards geschaffen, indem Beschlüsse der internationalen Ebene in europäisches Recht umgewandelt werden. Die EU koordiniert ihre Mitgliedsstaaten und erlässt gesetzliche Rahmenwerke, kann aber selbst inhaltlich nur wenig beitragen.

3. Die nationale Ebene – Hohe Eigenständigkeit trotz internationaler Verpflichtungen

Trotz des gemeinsamen Systems haben sich die Mitgliedsstaaten der EU weitreichende Zuständigkeiten und Entscheidungskompetenzen vorbehalten:

Für Durchführung der Exportkontrolle sowie die Genehmigungsverfahren sind die nationalen Behörden zuständig. In Deutschland ist dies v.a. das Bundesamt für Wirtschaft und Exportkontrolle (BAFA). Kriegswaffen fallen dazu mit den den Bereich des BMWi, Finanzsanktionen ggf. in den der Bundesbank. Auch die Ahnung von Verstößen und die Festlegung des Strafmaßes ist Sache des Staates.

Die Hauptrechtsgrundlagen sind das Außenwirtschaftsgesetz (AWG) und das Kriegswaffenkontrollgesetz. Verbote und Genehmigungspflichten werden in der Außenwirtschaftsverordnung (AWV) konkretisiert.

Aufgrund der aufgeteilten Zuständigkeiten gibt es in jedem EU-Mitgliedsland neben der europäischen Güterliste (Anhang I EU-Dual-Use-Verordnung) eine zusätzliche nationale Liste für Rüstungsgüter und Dual-Use-Güter. In Deutschland ist dies die Ausfuhrliste. Als (kleinsten) gemeinsamen Standard haben sich die EU-Staaten auf die europaweit gültige Feuerwaffenverordnung (basierend auf dem UN-Feuerwaffenprotokoll) und eine Gemeinsame Militärgüterliste geeinigt. Jeder Staat kann diese Listen eigenständig national erweitern.

Für Kriegswaffen gibt es eine eigene nationale Liste.

Bei Waffenembargos handelt es sich häufig um die Umsetzung von UN-Resolutionen oder Beschlüssen der GASP, aber auch Alleingänge sind möglich. In Deutschland werden die Maßnahmen durch die Außenwirtschaftsverordnung(Kapitel 8) zu geltendem Recht.

Zusätzlich können Genehmigungspflichten für Ausfuhren verhängt werden, obwohl die Güter nicht auf einer Güterliste verzeichnet sind. Dies kann sich u.a. aus dem Verwendungszweck (Militär, Nukleartechnologie o.ä.), dem Bestimmungsland oder dem Menschenrechtsschutz begründen. Dabei handelt es sich i.d.R. um Einzelfallentscheidungen.

Da Genehmigungen national vergeben werden, kann jeder Staat auch einseitige Verfahrenserleichterungen erlassen. Dies geschieht in Form von Allgemeinen Ausfuhrgenehmigungen (AGGs). Deutschland ist vergleichsweise sehr großzügig bei der Vergabe von AGGs.

Auch die EU kann Allgemeingenehmigungen (EUGEAs) erlassen (s.o.). Versuche, alle nationalen AGGs in europäische (und somit einheitliche) EUGEAs zu übertragen wurden bislang abgeblockt. Daher existieren beide Systeme parallel zueinander.

Auf nationaler Ebene finden die praktische Exportkontrolle, die Gesetzgebung zu Rüstungsgütern und Kriegswaffen sowie ggf. die Ausweitung europäischer Verordnungen statt.

Nach der Betrachtung der politischen Systems der Exportkontrolle können nun die verschiedenen Themenblöcke nach Zuständigkeit, Rechtsquellen und ggf. nützlichen Hilfsmitteln zur Recherche aufgeschlüsselt werden. Bitte betrachten Sie die nachfolgende Liste als Übersichtshilfe zu den wichtigsten Punkten ohne Anspruch auf Vollständigkeit.

Sanktionen und Embargos

Urheber: Internationale Organisationen (UN, OSZE), GASP, einzelne Nationalstaaten

Gesetzgebung: EU (Wirtschafts- und Finanzsanktionen), Nationalstaaten (Waffenembargos)

Rechtsgrundlagen: Konsolidierte Liste der Finanzsanktionen, Außenwirtschaftsverordnung (Kap. 8)

Weitere Quellen: UN Sanction Committees, Grundprinzipien für den Einsatz restriktiver Maßnahmen

Hilfsmittel: EU Sanctions Map, FiSaLis

Güter mit doppeltem Verwendungszweck (Dual-Use)

Urheber: Exportkontrollregime (EU-Liste), Nationalstaaten (nationale Zusatzliste)

Gesetzgebung: EU, Nationalstaaten

Rechtsgrundlage: EG Dual-Use-Verordnung, Außenwirtschaftsverordnung (Anlage 1 AL Teil 1B)

Weitere Quellen: Wassenaar Control Lists, NSG-Richtlinie, AG Kontroll-Listen, MTCR-Anhang, UN Resolution 1540

Hilfsmittel: Umschlüsselungsverzeichnis